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【PPP政策解读】PPP新转机:财政部发改委 握手言和

近两年来,PPP迎来了新一轮 的发展高潮,据全国PPP综合信息平台 项目库季报第2期数据显示,截至2016年3月末,入库项目多达7,721个,并且总量持续上升,总规模超过8万亿。由此可见,PPP的确很火。但是依然存在 着很多问题,严重制约PPP的发展。

其中,财政部和发改 委的冲突表现地十分明显,两部门存在较 大的权责重叠,甚至有发改委 的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中,地方反映一个 管项目一个管资金哪个都绕不开,而且双方在推广PPP的思路上还是 有明显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。

财政部的第一 职责是管理国家财政资金,出发点是严控PPP项目的质量,避免地方政府 包装假的PPP项目,当成化解地方 债务问题的工具。而发改委的第 一职责是宏观经济管理,当前形势下的 第一要务是“稳增长”。这导致发改委 较为关注PPP项目的数量和规模,在基础设施和 公用事业领域大规模推广运用PPP。

两个部委自然 产生了两套法令的问题。发改委和财政 部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战,甚至能看到两 个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件,极为罕见。部委之间职能 界限划分不清晰,难免会出现部 门设置重复、立法资源浪费 甚至冲突的情形,导致地方政府 无所适从。

终于,财政部和发改 委一改常态,“握手言和”,两个部门联合 发文实属首次,《关于进一步共 同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32 号文”)要求政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,积极推动PPP顺利实施。下面将结合PPP的发展情况,解读通知中的 七点内容,以期更好地理解 “32号文”。

一、稳妥有序推进PPP工作

各地要进一步 加强舆论宣传力度,引导各界树立 正确的理念认识,制订切合实际 的工作目标,建立科学合理 的工作预期,积极稳妥地鼓 励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给,切实推动PPP模式持续健康发展。

解读 表明两部门已对PPP模式达成共识——大力支持,稳妥有序推进,确保持续健康发展。虽然PPP模式发展迅速,但是依旧存在 着一些认知偏差的问题:在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩 的背景下,很多地方政府只是将PPP模式视作一种 新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在 于替代原有的地方融资平台,严重背离了“收益共享、风险共担”的合作理念,为后续问题的 产生埋下了隐患。因此,急需加强宣传,引导地方政府认识PPP,了解PPP,善用PPP。

二、进一步加强协调配合

各地要进一步 加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府 和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部 门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本 部门的政策,出台前要充分 征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。

解读 这一条充分点 明了通知的主题——“共同做好”,要求各部门协调配合,形成合力。目前,中国特色的九 龙治水之困在PPP工作中体现的 尤为突出:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,PPP涉及的部门众多,职能界限划分不清晰,出现部门设置重复、资源浪费甚至 冲突的情形,导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高,增添社会资本 的参与成本。因此,专家也多次呼 吁相关部门协调配合、消除冲突,保障项目顺利推进。

三、扎实做好PPP项目前期工作

要加强项目可 行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效 地提供公共产品和服务。项目决策后,选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目,依法选择社会资本方,加快前期工作。

解读 前期工作是PPP项目后续顺利 推进的前提,只有经过严格 充分的论证决策,挑选出合适的 社会资本,才能为PPP的发展奠定基础。但是现在PPP的前期论证程序未定,操作流程不统一,财政部发布的《政府和社会资 本合作模式操作指南》第9条规定“通过物有所值 评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。”而发改委对此 却不太在意,并没有明确的规定。所以物有所值 评价和财政承受能力论证是不是PPP项目前期工作 的必选之项一直未被明确,这里仅要求加 强项目可行性研究,愈发模糊,加剧争议的产生。

四、建立完善合理 的投资回报机制

各地要通过合 理确定价格和收费标准、运营年限,确保政府补贴适度,防范中长期财政风险。要通过适当的 资源配置、合适的融资模式等,降低融资成本,提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营 的商业价值,鼓励社会资本 创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本,提高项目收益。要建立动态可 调整的投资回报机制,根据条件、环境等变化及 时调整完善,防范政府过度让利。

解读 一方面,考虑到资本的逐利性,社会资本参与PPP项目是为了获 得一定的盈利,所以,社会资本认为 项目有利可图时才会积极参与,但是PPP项目多为微利项目,有些甚至是难 以产生稳定现金流的非经营类项目,对社会资本吸 引力不足;另一方面,政府财政压力较大,预算有限,同时过度让利也违背PPP模式的初衷。因此,政府必须把握 好其中的“度”,通过健全投资 回报机制,适当的资源配置,挖掘项目后续 的商业价值,保障社会资本 的合理收益。

五、着力提高PPP项目融资效率

各地要与中国PPP融资支持基金 积极做好项目对接,推动中央和地方联动,优化PPP项目融资环境,降低融资成本。要坚决杜绝各 种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定 回报承诺、明股实债等方 式进行变相融资。

解读 融资难依旧是摆在PPP项目面前的一大难题。PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的 资金筹集能力提出了极大的考验,考虑到期限错配问题、融资方式较为单一、抵押増信不足等因素,金融机构在参与PPP项目时顾虑重重。本应发挥示范 引导作用的1800亿中国PPP融资支持基金 迟迟没有动静,促使金融机构 暂持观望态势。因此,必须尽快打破 这一僵局,加速中国PPP融资支持基金 的项目对接进度,优化融资环境。同时,在保障融资数 量的同时也要严控融资质量,严禁急功近利,变相融资。

六、强化监督管理

各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技 术规范等进行有效的监督管理,并依法加强项 目合同审核与管理,加强成本监督审查。要杜绝固定回 报和变相融资安排,在保障社会资 本获得合理收益的同时,实现激励相容。

解读 在新一轮的PPP热潮中,PPP以前所未有的 速度迅速增长,但是PPP项目监管环节 相对滞后,导致隐患突显、问题频发,PPP的发展陷入瓶颈期。一些地方政府 的监管意识不足,重融资轻管理,为了吸引社会 资本参与,承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”,严重偏离PPP项目初衷。同时,本来不可或缺 的绩效评价体系,度量PPP项目成效的绩 效评价体系亦未建立,导致一些社会 资本方利用监管漏洞,获得不合理的收益,损害社会公众的利益。因此,完善监管体系,规范项目操作,便显得尤为重要。

七、加强PPP项目信息公开

要实现项目信 息的及时发布与投资需求的有效对接,推动市场信息 对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目 实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,主动接受社会监督,维护公共利益。


解读 目前,PPP项目进展如火如荼,但是信息公开 的渠道相对有限,较为权威的是 财政部主导的全国PPP综合信息平台项目库,仅仅披露了入 库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息,难以满足公众的需求。故而,应加强PPP项目信息公开力度,对项目进展的 具体信息进行实时更新,杜绝暗箱操作 和私相授受等不合规现象的出现。

来源:本站   编辑:超级管理员
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